新型城镇化警示之 虚高的“洋规划”
童海华、张家振
一线调查
洋规划水土不服，十年建设成鬼城
昆明呈贡：“新城市主义”制造出新“鬼城”
投巨资请国外著名设计公司和美国“新城市主义”理论创始人彼得·卡尔索普担纲设计的昆明呈贡新区，从2003年至今历经11年的建设后，正在逐渐变成一座“空城”“鬼城”。
位于昆明市主城区东南部、滇池东岸的呈贡新区，距离市中心约25公里。2003年，昆明市政府邀请国际知名的规划设计单位进行概念性规划招标，并先期投入100亿元进行投资开发。最终来自加拿大的EDA建筑设计有限公司、美国的PERKINS EASTMAN建筑设计公司、澳大利亚的ANS国际建筑设计有限公司3家世界知名设计公司中标。
面向全球招标、引入“新城市主义”等国际先进理念的“洋规划”，由于“水土不服”制造出新的“鬼城”，而今面临被迫修改完善的命运。
《中国经营报》记者实地采访了解到，“洋规划”“水土不服”的负面效应也正在逐步凸显：除人气难以集聚之外，呈贡新区在建设过程中还面临着资金、土地指标制约等多重挑战。
“新城市主义”落地难
呈贡新区被誉为是“新城市主义”规划思维在中国实施落地的第一例。不过，这一与国际接轨的高标准规划，在呈贡新区具体建设过程中面临着“水土不服”，被迫修改完善的命运。
2003年，云南省委、省政府启动现代新昆明建设，呈贡新区成为建设“面向西南开放的区域性国际城市先行区和示范区”的先导区，由此步入城市建设的快车道。按照总体规划，呈贡新区规划控制面积160万平方公里，建设面积107平方公里，总人口95万人。
2003年，呈贡新区建设启动之初，按照“高起点、高标准、高品位”的规划要求，昆明市政府与山东鲁能集团签订《呈贡新城规划建设合作框架协议》，在新城100平方公里范围内由鲁能集团出资邀请国际知名的规划设计单位进行概念性规划招标，并将先期投入100亿元进行投资开发。最终来自加拿大的EDA建筑设计有限公司、美国的PERKINS EASTMAN建筑设计公司、澳大利亚的ANS国际建筑设计有限公司3家世界知名设计公司中标。
“昆明市规划设计院以美国公司的概念性规划为基础，吸纳了其他两国公司的规划优点，最终完成了呈贡新城总体规划。”呈贡新区党工委书记、呈贡区委书记周峰越此前在接受当地媒体采访时表示。
据了解，呈贡新区低碳城市建设及商业核心区开发规划由美国“新城市主义”理论创始人彼得·卡尔索普担纲设计。在最初的规划中，呈贡新区引入了“新城市主义”以及“TOD”“NMM”等国际先进规划理念，立足于低耗能低排放的社区结构和以低碳出行为主的城市交通网络。
“到2015年，基本完成市级行政中心、高校片区等功能片区配套建设，城市人口初具规模；到2018年，在全省率先基本实现现代化的同时，基本建成中国面向西南开放的区域性国际城市；到2023年，实现人口集聚近百万，以战略性新兴产业和现代服务业为支柱的中高端产业体系初步形成，成为国家面向东南亚南亚的国际大通道。”1月8日，呈贡区委召开一届四次全体(扩大)会议，在回顾新区十年建设历程的同时，提出了“建设百万人口的省会城市新区”的目标。
与“百万人口”目标相比，呈贡新区由于配套尚待完善，人气欠缺正身处“空城”“鬼城”的争论之中。据呈贡区公安分局提供的数据，截至2012年12月31日，呈贡所辖6个街道常住人口仅为112067人，驻呈高校师生约为15万人；截至2013年11月30日，流动人口在册数为81096人。
呈贡新区被誉为是“新城市主义”规划思维在中国实施落地的第一例。不过，这一与国际接轨的高标准规划，在呈贡新区具体建设过程中面临着“水土不服”，被迫修改完善的命运。
1月15日，记者在采访中了解到，目前昆明市政府正在对呈贡新区核心区约10平方公里的区域进行重新设计，增加混合用地、商业网点布局、公共交通等。按照彼得·卡尔索普的设计，呈贡新区倡导小街区理念，通过增加路网密度营造低碳交通路网的方式，提倡以步行和自行车出行，以此降低机动车出行几率。
“低碳、环保的出行方式值得提倡，但公共交通设施配套的不完善，让已经入住的居民和大学城的师生出行难上加难，步行和自行车出行至少在现在来看还是一种奢望。”云南理工大学一位教师告诉记者，呈贡新区之所以一直还没有真正热闹起来，与主城区的往返交通时间过长密切相关。
“从现状看，目前呈贡规划结构方面存在问题，规划功能、定位与新区发展尤其是第三产业的发展不匹配，有些规划过于细化，对人气、商业聚集有一定的影响。”呈贡区贸易与投资促进局党委副书记李亚京在接受媒体记者采访时表示。
在到国内媒体关于昆明呈贡新区“鬼城”的报道后，彼得·卡尔索普在美国《大都会》杂志 《中国“鬼城”的真正问题》一文中回应表示，新区出现大量闲置建筑的主要原因在于中国的税收政策，由于中国不征收地方房产税，土地开发成为各个城市的主要收入来源之一，即使市场和辅助服务设施尚未到位，仍然要把大片土地租让出去。此外，彼得·卡尔索普表示，呈贡的交通运输设施尚不完备，服务设施和学校还没有部署到位也是重要原因。
“在政府的大力支持和宇恒可持续交通研究中心的规划下，公司正在对呈贡核心区的2500英亩的区域进行重新设计。超大社区被划分为人性化的传统小型社区，街道变得窄一些和更密集，许多街道禁止机动车通行或成为公交专用道。”彼得·卡尔索普表示，新的规划将通过此种方式实现工作和住宅的平衡，从而避免侵蚀世界的郊区“睡城”痼疾。
记者分别致电昆明市规划局和昆明市规划设计研究院了解规划变动相关情况，均表示具体工作由呈贡新区负责，对具体情况并不知情。就此，记者致函呈贡新区宣传部门询问具体的变动及原因，截至记者发稿时，并未收到相关问题的回复。
人气难聚
长远规划与当前需要不对等，商业配套设施不足是导致新区遇冷的主要原因。
从昆明南部汽车站沿彩云中路一路向南，便进入到了一片火热的建设工地，宽广的马路纵横延伸，一幢幢高楼从田地间、村落旁拔地而起。从1月13日开始，记者历时一周深入呈贡新区调查发现，与火热的施工场面不同，新区正面临着人气不足、商业配套滞后的问题。
“长远规划与当前需要不对等，商业配套设施不足是导致新区遇冷的主要原因。此外，产业发展跟不上，不能通过有效就业吸引买房置业人群，‘限购令’也影响了居民的买房热情。”昆明一位不愿具名的高校教授在接受记者采访时表示。
1月12日，在昆明市两会上，昆明市人大代表陈庆鸿表示，昆明3年前执行的“史上最严限购令”至今依然在发挥功效，昆明市户籍居民和非本市户籍居民的同一购房家庭在昆明市主城四区及呈贡区行政区域范围内只能新购买一套商品房。“作为市委、市政府所在地，周边楼盘基本都已开发完成，但是销售与入住都不理想，‘限购令’极大地限制了市民的购房热情。”
陈庆鸿建议称，对呈贡商品房限购范围可作出适当调整，比如，不管在主城区拥有几套房子，只要在呈贡工作都允许在呈贡新区购买一套商品房，通过人气来提升服务业的发展。
记者在采访中了解到，目前新区已建成并入住的小区主要以公务员小区、高校配套教师住宅小区和失地农民安置小区以及云南白药内部职工小区等组成。呈贡区提供的资料显示，呈贡新区已建成住宅小区17个，其中两个入住率超过90%；另有15个住宅小区在建，面积约282万平方米。不过，目前已建成入住的小区入住率都不高，以配套高校教师住宅小区为例，已建成总套数达18000户，除近五分之一的小区开始入住外，大部分住宅仍空置着。
资料显示，雨花毓秀小区是为云南师范大学、云南民族大学、云南广播电视大学、云南交通职业技术学院等高校教师配建的住宅小区，共规划建设住宅楼58栋、4346套住房，目前教师已经入住。
1月14日，记者在小区实地采访了解到，由于配套设施不完善，众多高校教师在上课之余暂住外，很多时间都选择在昆明主城与大学城间来回奔波。据门口的保安介绍，这里居住的人估计不到一半，房东大多都是老师，在此租房的则是周边几所大学的学生。
由于正值寒假，这让原本缺乏人气的大学城显得更加“萧条”。记者在小区内部看到，众多房源的阳台上也挂满了“日租、月租”的条幅，小区底层配套商业门面贴满了转让、出售的信息。
“大一刚入学就在呈贡新校区，刚来的时候感觉就像在农村，连郊区都算不上。”在雨花毓秀小区门口，一位留校的学生告诉记者，虽然现在大学城通了地铁，但如果到市区只能到南部客运站或晓东村站再转乘公交，还得花去1个小时。
不仅如此，“入城难”还大大增加了学生求职、就业的难度。“大学城远离市区，加上交通不便、信息不畅，使就业信息传递存在很大障碍，也很难获得便利的勤工助学和社会实践机会。”云南师范大学今年就读大四的一名学生向记者抱怨道。
这一现象也引起了学校领导的重视。1月12日，在昆明市两会上，昆明市人大代表、云南师范大学副校长马力提醒称，呈贡大学城师生有十多万人，但从地域上来说，呈贡大学城与城市的中心生活区是分离的，与文化也是分离的，现在雨花片区的几条街除了学生还是学生。
“如果长期生活在这样一种文化‘孤岛’上，可能会产生与城市文化的割裂感，希望尽快发展周边配套服务与商业设施，让大学城的学生尽快融入城市生活。”马力建议。
与大学城类似，昆明市级行政中心也是集聚新区人气的重要因素。“市级行政中心位于呈贡新区吴家营分区，建筑面积41.1万平方米，将成为带动周边区域发展的辐射点。”呈贡新区宣布部门一位负责人告诉记者，目前该片区正以行政中心为依托，建设成为以行政、商业、金融、居住为主的都市中心。
当局者：“建新城不是种白菜”
记者在采访中了解到，除了当前人气难以聚集的现实困境之外，呈贡新区在建设过程中还面临着资金、土地指标制约等多重挑战。
“为进一步落实解决全区8万失地农民的保障问题，规划建设14个安置地块、约1000万平方米的安置住房，用于安置新区全部失地农民。”昆明市呈贡区委宣布部工作人员告诉记者。
以安置房小区为例，为解决新区建设而失地的农民安置问题，新区需建设总建筑面积约1000万平方米的安置住房，预计总投资约340亿元。“由于资金需求大，难以短时间内到位，制约了失地农民安置住房建设的快速推进。”记者从呈贡新区建设工作指挥部获得的一份总结报告显示。
根据云南省审计厅发布的最新审计结果，昆明理工大学呈贡校区在扩建工程建设中，曾分别于2006年、2007年将项目资金4693.61万元借给呈贡新城管委会用于征地费和工作经费。经审计核实，上述借款最迟一笔还款日期应为2010年4月，截至审计时，昆明理工大学尚未收回借款利息1522.99万元。
据了解，按照呈贡新区被征地农民实物补偿安置办法，呈贡新区拆迁补偿实行“一户两房、以房换房”的被征地农民实物补偿安置政策，即人均80平方米住房指标，农民独生子女奖励40平方米住房指标，人均给予15平方米经营性资产指标。
在安置住房小区建设中，当地政府主要以失地农民安置住房建设为平台开展招商引资工作，吸引开发商投资。这一模式也面临着挑战。“由于土地直接成本达120万元/亩左右，再分摊安置房建设成本，导致投资成本较高，加之当前房地产市场低迷，给招商引资带来很大困难。”呈贡新区建设工作指挥部的文件显示。
同时，受制于土地指标的制约，难以及时办理项目建设程序规划、建设许可等必备手续，“雨花一号地块三期、雨花二号地块二期、雨花五号地块一期迟迟未取得土地指标批准文件，制约了土地交易方案的编制、上报，使项目难以按计划推进。”
政策的支撑不够，申办规划、招标手续繁琐、漫长，也是拖慢项目建设进度的重要原因。呈贡新区建设工作指挥部报告以雨花五号地块为例介绍称，“修详规方案2011年12月26日上报，2012年5月23日方通过市规委会的审查，历时近6个月。由于审批时限较长，将可能导致龙斗一号地块一期、雨花一号地块三期难以按计划启动。”
改变正在发生。据了解，为加强呈贡区商业网点合理布局，防止盲目投资和重复建设，促进全区商业网点全面、均衡发展，《呈贡新区商业发展布局规划(2012-2020)》已编制完成，包含物流节点、批发市场，现代服务产业，商业中心区，生活类商品配送中心，零售网点，餐饮网点，地铁上盖物业，社区配套商业网点，农贸市场及生鲜超市等。
同时，呈贡新区要长远发展，还需要需要产业发力。按照规划，呈贡新区正按照“产城一体化、文旅一体化”的要求，在160平方公里的核心区范围内规划建设呈贡信息产业园区、云南白药医疗医药产业园区、斗南国际花卉产业园、七星山国际会展片区、三台山文化旅游产业园等现代特色产业园区。
面对“鬼城”质疑，呈贡区委书记、呈贡新区工委书记周峰越在接受媒体采访时表示，“百万人口新城市的建设不是种白菜，几个月就有收成，而是一个可持续发展的过程，不能急功近利，需要20年，甚至上百年的精心经营才能建成。”
